深刻认识监察法的重大意义和科学内涵

　　制定监察法是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，目的是坚持和加强党对反腐败工作集中统一领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志，以法治思维和法治方式惩治腐败。这是我国政治制度、法律制度建设中的一件大事，意义重大，影响深远。监察法共9章69条，规定了总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任等。

　　习近平总书记高度重视监察法制定工作，对立法方向、思路、原则和重大制度安排等提出明确要求，指出监察委员会就是反腐败工作机构，监察法就是反腐败国家立法，要形成全面覆盖国家机关及其公务人员的国家监察体系，对所有公职人员行使公权力情况进行监督，促进国家公职人员依法履职、秉公用权。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中央纪委和全国人大全力做好监察法制定工作。2017年，十二届全国人大常委会第二十八次、第三十一次会议对监察法草案进行了审议，认为草案贯彻了习近平新时代中国特色社会主义思想，贯彻落实了党的十九大精神，体现了党的十八大以来全面从严治党的成果和要求。2018年3月20日，十三届全国人大一次会议经过认真审议，通过监察法草案。深入学习领会监察法的精神实质、核心要义，是今后一个时期各级纪委监委的一项重要政治任务。

　　加强党对监察工作的领导。制定监察法的根本目的是通过国家法律把党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供坚强法治保证。习近平总书记指出，坚持和加强党的全面领导，关系党和国家前途命运，我们的全部事业都建立在这个基础之上，都根植于这个最本质特征和最大优势。反腐败工作查处的是违纪违法的行使公权力的党员干部、公职人员，政治性强，高度敏感。党管干部不仅是管干部的培养提拔使用，还要对干部进行教育管理监督，对违纪违法的作出处理。成立监察委员会作为专门的反腐败工作机构，与党的纪律检查机关合署办公，在党的直接领导下，对行使公权力的党员干部、公职人员进行监督，对违纪的进行查处，对涉嫌违法犯罪的进行调查处置，这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现，是完善坚持党的全面领导体制机制的重要举措。为此，监察法在总则第二条中旗帜鲜明地规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。

　　实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。我们党是执政党，掌握国家权力，领导一切。实现对公权力的有效监督，提高拒腐防变和抵御风险能力，是我们党必须解决的重大课题。习近平总书记指出，我们党全面领导、长期执政，面临的最大挑战是对权力的监督。全面从严治党和党领导下的反腐败是一场自我革命，关乎党和国家事业成败，关乎我们能不能跳出历史周期率。我国80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员，党内监督和国家监察既具有高度内在一致性，又具有高度互补性。国家监察本质上属于党和国家的自我监督，不同于其他形式的外部监督。目前党内监督已经实现全覆盖，而行政监察主要限于对行政机关及其工作人员的监督，覆盖面窄；检察院主要侦办国家工作人员职务犯罪，不管职务违法行为。制定监察法，就是要通过制度设计，补上过去监督存在的短板，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，真正把所有公权力都关进制度笼子，体现依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，不断强化党和国家的监督效能，探索出一条党长期执政条件下实现自我净化的有效路径，推进国家治理体系和治理能力现代化，把制度优势转化为治理效能。通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，设立国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实行一套工作机制、两个机关名称，履行纪检、监察两项职能，对党中央或地方党委全面负责，形成监督合力、增强监督实效。监察法以法律形式把这一体制规定下来，在第三条中规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪。在第三章“监察范围和管辖”中，根据中国特色政治体制和文化特征规定六大类监察对象，将中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派机关和工商联机关的公务员及参照公务员法管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员，统一纳入监察范围，由监察机关按照管理权限进行监察，把党中央关于对公权力监督全覆盖的要求具体化，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，深化标本兼治，体现制度的针对性、可操作性。

　　依法设立监察委员会，切实履行监察机关的职责。人民代表大会制度是我国根本政治制度。各级人民代表大会是国家权力机关，其他一切国家机关都由人民代表大会产生，对其负责，受其监督。国家监察机关作为反腐败的专责机关，同样由人民代表大会产生，并对它负责。监察法第七、八、九、十条规定，中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关，负责全国监察工作，对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。同时，监察法规定各级监察委员会可以派驻或者派出监察机构、监察专员，监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法履行职责权限；规定上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。

　　监察法根据国家监察体制改革方案，聚焦反腐败职能定位，在法律中规定监察机关的职能和职责，使监察机关履职尽责于法有据。监察法第三条规定各级监委主要职能：调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。第十一条规定监察委员会依法履行监督、调查、处置职责：对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；对违法的公职人员依法作出政务处分决定，对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责，对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉，向监察对象所在单位提出监察建议。

　　在这里，要特别强调一下监委的监督职责。有的同志有一种模糊认识，认为监委的主要职责是调查，是针对“第四种形态”。这就没有全面理解监委的监督、调查、处置职责的内涵。监察委员会有很重要的监督职责，这个监督体现在代表党和国家依照宪法、监察法和有关法律法规，监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确，以确保权力不被滥用、确保权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。在制度设计之初，中央领导同志就考虑到纪委监委合署办公条件下，二者职责的对应性。纪委的监督、执纪、问责与监委的监督、调查、处置，就充分体现了这个战略考虑，既有区别又有一致性。纪委的监督和监委的监督在指导思想、基本原则上高度一致，目的都是惩前毖后、治病救人，抓早抓小、动辄则咎，防止党员干部和公职人员要么是好同志、要么是阶下囚。一定要准确把握、高度重视监委的日常监督职责，把纪委监督与监委监督贯通起来。

　　严格依照法定程序行使法律赋予的权限。监察法将纪检监察机关目前实际使用的调查措施以国家立法形式固定下来。一是将行政监察法规定的查询、复制、冻结、扣留、封存等措施，完善为查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等。二是将实践中运用的谈话、询问等措施确定为法定权限。三是规定监察机关在调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪过程中，对已掌握被调查人部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并且被调查人具有涉及案情重大、复杂，或者可能逃跑、自杀等情形的，经依法审批可以将其留置在特定场所进行调查。四是规定对需要采取技术调查、通缉、限制出境等措施的，经过严格的批准手续，交有关机关执行。在监察法中赋予监察委员会必要的权限和调查措施，目的是保证监察工作顺利进行，保障各级监察机关履行好监督、调查、处置职责。总体来看，目前规定的这些权限基本与监察机关承担的职责任务相匹配，措施更加明确具体，有利于监察工作规范化、法治化。

　　为落实习近平总书记关于“坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作”的要求，保证监察机关正确行使权力，及时、有序、有效地行使职权，履行职责，监察法专设“监察程序”一章，从审批权限、操作规范、调查时限和请示报告等方面，对监督、调查、处置工作程序作出严格规定，包括加强问题线索的管理和处置，规范搜查、查封、扣押等程序，对讯问和重要取证工作全程录音录像，严格涉案款物处理等。尤其是对采取留置调查措施，规定了严格的程序和限制条件：省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案，设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准；留置时间不得超过三个月，特殊情况下经批准可延长一次，延长时间不得超过三个月。监察法还明确规定，对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。

　　关于监察程序，还需要特别强调一下证据合法性的问题。监察法第三十三条明确规定，监察机关依照本法规定收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用；监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致；以非法方法收集的证据应当依法予以排除。这对监委的调查工作提出了很高的要求。监察法和刑事审判对于证据的合法性要求，既有程序性的，又有实体性的。监委调查取得的证据，要经得起公诉机关和审判机关的审查，经得起历史和人民的检验，这样办理的案件才能真正成为铁案。如果证据不扎实、不合法，轻则检察机关会退回补充调查，影响惩治腐败的效率；重则会被司法机关作为非法证据予以排除，影响案件的定罪量刑；对于侵害当事人权益、造成严重问题的，还要予以国家赔偿。所以，各级纪委监委一定要有强烈的法律意识，从一立案就要严格依法、严格按标准收集证据，不能等到临近移送司法机关甚至进入司法程序了，再去解决证据合法性的问题，这是以法治思维和法治方式惩治腐败最直接、最基本的要求。

　　加强对监察机关的监督，确保惩恶扬善的利剑永不蒙尘。习近平总书记多次强调，信任不能代替监督，监察委员会监督范围扩大了、权限丰富了，对监察委员会自身的要求必须严之又严。首先监察机关必须始终接受党的领导和监督。监察法从以下几个方面加强对监察机关和监察人员的监督：一是加强人大监督，监察法规定，监察机关接受本级人大及其常委会的监督；各级人大常委会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查；监察机关应当接受询问或者质询。监察法规定的人大监督方式既考虑了监委工作的特殊性，也考虑了监督的实效性，能够实现人大对监委的有效监督。二是强化自我监督，监察法与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接，将实践中行之有效的做法上升为法律规范，要求设立内部专门的监督机构，建立打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度，规定回避制度、离岗离职从业限制制度、案件处置重大失误责任追究制度等，引导和监督监察人员忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密。三是明确监察机关与检察机关相互配合、相互制约，规定检察机关对监察机关移送的案件依法审查、提起公诉，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，对于有刑事诉讼法规定的不起诉情形的，经上一级人民检察院批准，可以作出不起诉的决定。四是明确规定监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。监察法规定的这些严格的监督制约措施，有利于监察机关在党中央集中统一领导下，以更高的标准、更严的要求抓好自身建设，防止“灯下黑”，推动建设一支让党放心、人民信赖的监察队伍。

为什么要将坚持党的领导写入总则——树立“四个意识”坚定“四个自信”的具体体现 

　　党是最高政治领导力量，党是领导一切的，任何改革都必须有利于坚持和加强党的全面领导。习近平总书记指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。这两个“最”，深刻阐明了党的领导的必要性、重要性和优越性。坚持和加强党的全面领导，关系党和国家前途命运，我们的全部事业都建立在这个基础上，都根植于这个最本质特征和最大优势。

　　十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案在总纲中，旗帜鲜明地规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，监察法在总则中明确规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，这是宪法修改和监察法制定的一大亮点。国家监察法就是反腐败国家立法。党管干部不仅是管干部的培养提拔使用，还要对干部进行教育管理监督，对违纪违法的作出处理。成立监察委员会作为专门的反腐败工作机构，与党的纪律检查机关合署办公，对行使公权力的党员干部、公职人员进行监督，对违纪的进行查处，对涉嫌违法犯罪的进行调查处置，这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现，是完善坚持党的全面领导体制机制的重要举措。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，加强党对反腐败工作的领导，取得举世瞩目的成就，赢得了党心民心，厚植了执政基础。成绩的取得，归其根本在于以习近平同志为核心的党中央旗帜鲜明、立场坚定、意志品质顽强、领导坚强有力。习近平总书记反复强调，当前反腐败斗争形势依然严峻复杂，全面从严治党任重道远。监察法旗帜鲜明地写入坚持党对国家监察工作的领导，彰显了鲜明的政治立场，是牢固树立“四个意识”、坚定“四个自信”的具体体现。

　　我们党全面领导、长期执政，治国理政能力在不断探索中得到提升。党和国家治理体系包括两个方面：一是依规治党，依据党章党规党纪管党治党建设党；二是依法治国，依据宪法法律法规治国理政。我国80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员，党内监督和国家监察既具有高度内在一致性，又具有高度互补性。党的十八大以来，党内监督覆盖了所有党组织和党员，而行政监察主要限于对行政机关及其工作人员的监督，覆盖面窄，二者不相匹配。制定监察法，明确六类监察对象，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，使我们在管住“好党员”到“阶下囚”之间空白地带的同时，也着力管住“好的公职人员”到“阶下囚”之间的空白地带，进一步加强了对公权力行使的监督，把权力关进制度的笼子，使权力在阳光下运行，体现了依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，这是确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福、为民族谋复兴的重要制度安排。

　　我们党全面领导、长期执政，面临的最大挑战是权力得不到有效监督、领导干部容易受到腐蚀。这迫切要求加强对权力运行的制约和监督，探索出一条党长期执政条件下实现自我净化的有效路径，这关乎党和国家事业成败，关乎我们能否跳出历史周期率。建立权威高效的监督体系，提升反腐败机构的权威，集中反腐败的力量，丰富反腐败的手段措施，是对公权力进行监督的客观需要。

　　党的十九大对深化国家监察体制改革作出新部署，要求将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。此次宪法修正案在国家机构中增加“监察委员会”一节，是对党和国家机构的健全和完善。制定监察法，把党领导下具有中国特色监督制度的创制之举，通过法定程序转化为国家意志，用立法形式巩固反腐败成果，构建起权威高效的监督体系，实现了中国特色社会主义监督制度的重大飞跃，对我国的政治制度和法治建设必将产生重大而深远的影响，是我们党治国理政历史上一座崭新的丰碑。

　　监察法的颁布实施，标志着国家监察体制改革真正进入深水区。我们必须有永远在路上的执着，不松劲、不停步、再出发，发挥国家监察体制的优势，为深入推进党风廉政建设和反腐败斗争不断作出新的贡献。

为什么将监委定位为行使国家监察职能的“专责机关”——不仅强调职权更突出责任

　　监察法规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，主要职能是对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严；主要职责是监督、调查、处置。

　　监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关。党的十八大后，党的纪律检查工作实现了纪严于法、纪在法前的转化，填补了“好同志”和“阶下囚”之间党内监督空间。而国家监察体制改革，则是以法律为尺子，全面填补国家监督的空白。过去行政监察的对象主要是行政机关的工作人员，检察院主要是侦办国家工作人员职务犯罪，不管职务违法行为。改革后，监委依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，可以说依托纪检、拓展监察、衔接司法，实际上是新的拓展、新的开创，实现“一加一”大于二、“等于三”，监督对象和内容多出了一块，有新内容，是新创举，与司法机关的职权、性质有着根本不同。

　　根据党中央关于深化国家监察体制改革的部署，党的纪律检查机关与监察机关合署办公。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，对推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革作出战略部署，明确要求组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。纪委是党内监督的专责机关，将监委定位为行使国家监察职能的“专责机关”，与纪委的专责机关定位相匹配。“专责机关”不仅强调监察机关的专业化特征、专门性职责，更加突出强调了监察机关的责任，行使监察权不仅仅是监察机关的职权，更重要的是责任和使命担当。

　　监察法对监察机关监督、调查、处置职责的规定，与党章关于纪委监督、执纪、问责职责的规定相一致，确保监委在职责上与纪委相匹配。

　　一是监督职责。监督是监察委员会的首要职责。监察委员会代表党和国家，依照宪法、监察法和有关法律法规，监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确，确保权力不被滥用、确保权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。党的十八大以来，面对依然严峻复杂的反腐败斗争形势，以习近平同志为核心的党中央带领全党进行了艰辛的探索。2016年10月，党的十八届六中全会通过了《中国共产党党内监督条例》，明确规定了党内监督的原则、任务、主要内容和重点对象，针对不同主体，明确监督职责，规定具体监督措施，实现党内监督全覆盖。党内监督和国家监察都是中国特色治理体系的重要组成部分，一体两面，具有高度内在一致性。监察全覆盖和监督的严肃性实效性，直接关乎党的执政能力和治国理政科学化水平。制定监察法，就是要通过制度设计实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，补上国家监察的短板，体现依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一。在合署办公体制下，纪委的监督、执纪、问责与监委的监督、调查、处置是对应的，既有区别又有一致性，纪检机关的监督和监察机关的监督在指导思想、基本原则上是高度一致的，目的都是惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐。

　　二是调查职责。调查公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪，是监察委员会的一项经常性工作。它是监察委员会开展廉政建设和反腐败工作、维护宪法和法律尊严的一项重要措施。对公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪进行调查，体现了监察委员会作为反腐败工作机构的定位，体现了监察工作的特色，能有效地强化不敢腐的震慑，减少和遏制腐败行为的发生，维护宪法和法律尊严，保持公权力行使的廉洁性。调查的主要内容，包括涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为，基本涵盖了公职人员腐败行为的各种类型。这些行为都是党的十八大以来通过执纪审查、巡视等发现的比较突出的职务违法和职务犯罪行为。

　　三是处置职责。这项职责主要包括四个方面内容：第一是对违法的公职人员依法作出政务处分决定。监察委员会根据监督、调查结果，对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。第二是对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责。这里的“问责”，是指监察委员会根据问责的有关规定，按照管理权限对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。第三是对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。对被调查人涉嫌职务犯罪，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送检察机关依法审查、提起公诉。第四是向监察对象所在单位提出监察建议。监察建议是监察委员会依照法定职权，根据监督、调查结果，对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出的。此外，监察机关根据监督、调查结果，对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，可以按照管理权限，直接或者委托有关机关、人员，进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉。

监察全覆盖是怎样体现的——六大类人员全部纳入监察对象

　　中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。在我国，党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关等，都在党中央统一领导下行使公权力，为人民用权，对人民负责，受人民监督。权力必须受到制约和监督。制定监察法，就是通过立法方式，把党中央深化国家监察体制改革的重大决策部署转化为国家意志，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全覆盖。

　　监察法对监察对象范围的规定，涵盖了我国行使公权力的公职人员各种类型，具有很强的针对性、操作性、权威性和震慑性，在法律层面上实现了监督全覆盖、监察无死角。在我国，党是领导一切的，所有行使公权力的国家机关都属于“广义政府”范畴。在人民群众眼里，无论人大、政协，还是“一府两院”都代表党和政府，都要履行全心全意为人民服务的根本宗旨。党的十八大以来，党内监督得到有效加强，强化了全面从严治党政治责任，监督对象覆盖了所有党员，这也为促使国家监察覆盖到所有行使公权力的公职人员，作了示范、打了基础。监察法将中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派机关和工商联机关的公务员及参照公务员法管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员，统一纳入监察范围，由监察机关按照管理权限进行监察。这样的规定，符合党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的精神，在党的治国理政历史上第一次实现了对公权力的全面监督，必将厚植党的执政基础，对于解决腐败这个我们党的最大挑战和风险、跳出历史周期率，具有十分重大的意义。

　　对监察对象范围的认识和理解，不能脱离法条发散和泛化。公职人员在国家经济、政治和社会生活中行使公共职权、履行公共职责等。判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。监察法规定的各类监察对象，分别都行使着重要的公权力。比如，公务员承担着管理国家和社会事务的重要职责，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，在相应的领域责任重大，国有企业管理人员行使国有资产保值增值的重要公权力，公办教科文卫体等单位和基层群众性自治组织中从事管理的人员行使的公权力与广大人民群众的利益息息相关。监察法对监察对象范围设置了兜底条款，但是不能无限制地把不应该属于监察对象的人员也纳入监察范围，必须从党中央作出深化国家监察体制改革决策的初心出发，聚焦行使公权力这个根本，科学、正确地对监察对象范围加以理解。监察法关于监察对象范围的规定符合中国特色政治体制和文化特征，也有利于深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。监察法把党中央关于对公权力监督全覆盖的要求具体化，便于各级监察机关明确其监督、调查、处置对象的具体范围，深化标本兼治，体现制度的针对性、可操作性。

　　从北京、山西、浙江三个监察体制改革先行试点省市以及全面推开改革试点省市的实践来看，改革后，监察对象、监察事项数量普遍大幅度增长，省、市、县各级监察机关的担子更重、责任更大了。但是通过各级监察机关的不懈努力，公权力受到的有效监督明显加强，反腐败斗争压倒性态势巩固发展，监察全覆盖的制度效能逐步显现。监察体制改革试点的成功经验为监察法确定监察对象范围提供了坚实的实践基础。

　　监察对象范围解决的是“监察谁”的问题，监察机关管辖原则和管辖范围解决的是“谁来监察”的问题。监察机关各司其职、各尽其责的前提是责任清晰。监察法对监察机关的管辖原则和管辖范围作了明确规定，既可以有效避免争执或推诿，又有利于有关单位和个人按照监察机关的管辖范围提供问题线索，充分发挥人民群众反腐败的积极性。

　　深化国家监察体制改革、制定监察法的目的，就是加强党对反腐败工作的统一领导，推动全面从严治党、反腐败斗争向纵深发展。反腐败工作查处的是违纪违法的行使公权力的党员干部、公职人员，政治性强，高度敏感。党管干部不仅是管干部的培养提拔使用，还要对干部进行教育管理监督，对违纪违法的作出处理。成立监察委员会作为专门的反腐败工作机构，与党的纪律检查机关合署办公，对行使公权力的公职人员进行监督，对违纪的进行查处，对涉嫌违法犯罪的进行调查处置，这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现，是完善坚持党的全面领导体制机制的重要举措。监察法确立监察机关的管辖原则和管辖范围，基础就是党管干部原则，围绕的就是干部管理权限。监察委员会实行级别管辖与地域管辖相结合的原则，其中首要的是各级监察委员会按照干部管理权限对本辖区内的监察对象依法进行监察。监察机关在工作实践中，既不能越权办理不属于自己管辖的监察事项，也不能放弃职守把自己管辖的监察事项推出不管。如果不能依法确定某个监察事项是否属于自己的管辖范围，要及时请示上级监察机关予以明确。

为什么要赋予监察机关相应的监察权限—确保惩治腐败的有效性和威慑力

　　为保证监察机关有效履职，监察法赋予监察委员会必要的监察权限和调查手段。其中谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施由监察机关决定和实施。技术调查、限制出境、通缉等措施，由监察委员会审批、交由公安机关等其他机关实施。监察法对上述监察权限的使用主体、适用对象、适用条件、审批权限和程序等作了明确规定。

　　从各国做法看，赋予反腐败机构充分的调查手段是国际通行做法。腐败是世界毒瘤，腐败行为侵蚀社会公平正义，危害巨大。腐败分子警觉性高，作案手段隐蔽复杂，涉案人员利益捆绑、关系密切，串供翻供、对抗调查行为屡见不鲜，反腐败调查取证难度大、风险高。针对腐败犯罪的特点，世界各国尤其是发达国家往往赋予反腐败机构更大的权限。除了询问、查询等一般措施，法律还赋予反腐败机构在情报获取、案件调查、追逃追赃等方面享有一些特殊手段。有的可以跟踪、监听、监控，有的允许卧底侦查、钓鱼执法，甚至配备武器，还有的规定可以采取“一切必要手段”，保证反腐败机构顺利履职，确保惩治腐败的有效性和威慑力。

　　从实践基础看，监察法赋予监察机关的监察权限都是实践中正在实际使用、比较成熟的做法，没有超出以前行政监察机关和检察院反贪反渎部门使用的权限。一是将行政监察法规定的查询、复制、冻结、扣留、封存等措施，完善为查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等。二是将实践中运用的谈话、询问等措施确定为法定权限。三是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有涉及案情重大、复杂，或者可能逃跑、自杀等情形的，经依法审批可以将其留置在特定场所进行调查。四是对需要采取技术调查、通缉、限制出境等措施的，经严格的批准手续，交有关机关执行。

　　从试点经验看，各试点地区的探索实践为监察法赋予监察机关相应监察权限提供了扎实的实践支撑。根据党中央决策部署，十二届全国人大常委会分别于2016年12月和2017年11月，通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。根据试点决定，各试点地区监察委员会按照能试尽试原则，在调查职务违法犯罪过程中充分运用12项调查措施和技术调查、限制出境等措施，坚持宽打窄用，严把决策审批关，有效发挥职能作用。试点地区针对不同调查措施设置不同审批程序，对调查措施的适用条件、执行方式、程序要求等作出细化规定，统一文书格式，重要取证工作全程同步录音录像，调查措施的使用更加严谨规范。试点地区积极探索实践、认真归纳总结，形成了可复制可推广的经验，为监察法关于监察权限的相关法律规定奠定了坚实基础。

　　从功能设置看，监察权限是根据调查工作的实际需要，针对不同的情况相应设置的。对可能发生职务违法的监察对象，也就是存在苗头性、倾向性问题的，可以进行提醒谈话；对涉嫌职务违法的被调查人，监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述；对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的被调查人，可以采取留置措施，可以查询、冻结其存款股票，可以查封、扣押违法犯罪财物等；对涉嫌职务犯罪的，可以搜查被调查人的身体、物品、住处；对涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪的，经批准可以采取技术调查措施；对于依法应当留置的被调查人如果在逃的，可以通缉；为防止被调查人及相关人员逃匿境外的，可以采取限制出境措施。监察机关要严格按照监察法规定的条件、情形、审批程序、期限、工作要求等使用调查措施。

　　党的十九大报告强调，用留置取代“两规”措施。这是一项重要的制度创新，将“两规”纳入法治化轨道，是法治建设的重大进步，是以法治思维和法治方式反对腐败的重要体现。监察法对留置的使用条件、审批程序、场所、期限等都作出了相应规定。明确监察机关采取留置措施，应当集体研究决定；设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准；省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。留置时间不得超过三个月，在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。

　　相比刑事诉讼法，监察法在被调查人权利保障方面做了积极探索。一方面，留置期限比侦查羁押期限大大缩短。监察法规定留置的最长期限为六个月，而刑事诉讼法规定的侦查羁押期限可达七个月，实践中对人身自由的限制时限可能达到二十个月以上。另一方面，对办案的监督措施更加完善。监察法规定，调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当全程录音录像，留存备查。而刑事诉讼法第一百二十一条规定，“可以”对讯问过程进行录音录像，对可能判处无期徒刑或死刑的重大案件，才规定“应当”录音录像。

　　有权必有责，用权受监督。监察委员会在行使监察权限时，要强化自我监督，与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约，防止出现“灯下黑”。一方面，监察机关应当严格按照监察法规定的程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制，坚持调查决策要严，依照严格的审批程序，保证监察权限正确行使，防止权力滥用。另一方面，在全面依法治国条件下，反腐败工作各环节必须既相互衔接又相互制衡。监察委员会不是司法机关，不自行搞一套侦查体系。对需要采取技术调查、通缉、限制出境等措施的，要经过严格审批后交有关机关执行。这些自我监督和外部监督相结合的制度设计，确保了监察权限在法治轨道上有效运行。

为什么要严格规范监察机关的履责程序——强化内控机制把权力关进制度笼子

　　为保证监察机关正确行使权力，监察法专门设置“监察程序”一章，对监督、调查、处置工作程序作出严格规定，规范和保障监察机关依法开展工作，形成有效的内控制约机制，把监察机关的权力关进制度的笼子，保护被调查人和涉案人员的合法权益。

　　监察机关是政治机关，监督、调查、处置是政治性极强的工作。要提高政治站位和政治觉悟，从政治和大局的高度把握监察机关的职责定位，把监察工作同厚植党执政的政治基础联系起来，同实现新时代中国共产党的历史使命联系起来，深刻把握监督、调查、处置的政治性。要真正认识到，监察机关和监察人员能否做到严格遵守监察程序、依法依规开展监察工作，关乎全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作的政治效果和社会效果，关乎广大干部群众对反腐败斗争的支持和信心。

　　重程序是讲政治的具体体现。反腐败工作查处的是违纪违法的行使公权力的党员干部、公职人员，政治性强，高度敏感。无论对哪个公职人员进行调查，都必须严格按程序进行。这不仅是一般的工作程序问题，更是政治立场、政治原则、政治方向问题。加强党对反腐败工作的统一领导，不是一句空话，各级监察机关在党中央和同级党委、上级监察机关领导下开展工作，必须时时刻刻绷紧讲政治这根弦，必须时时刻刻把讲政治落实到具体工作程序之中，必须严格依法依规进行监督、调查、处置。

　　规范的监察程序就是有效的内控机制。监督、调查、处置是严肃的政治工作，理应有非常严格的审批程序、监督制约机制和工作流程。纪检监察机关近年来发生的案例警示我们，必须进一步强化内控机制，有效防止权力滥用。监察法紧扣监督、调查、处置工作流程，把权限、责任、标准和程序明确起来，既对线索受理与处置、立案调查、证据收集、作出处置等关键环节作了具体规定，也规定了采取讯问、询问、留置、搜查等措施的操作程序，尤其是对留置的审批权限、期限、有关要求等作出了严格限制，目的都是严格规范监察程序，保障监察工作依法有序开展。

　　习近平总书记指出，要坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作。监察程序是监察机关在行使职权、履行职责过程中应遵循的方式和步骤，是监察机关严格依法开展工作的基础，有利于确保监察机关正确、及时、有序、有效地行使职权、履行职责。监察法“监察程序”一章，从审批权限、操作规范、调查时限和请示报告等方面，对监督、调查、处置工作程序作出严格规定。

　　纪检监察机关合署办公，在党中央和同级党委的领导下开展工作，纪检监察干部要准确把握监察程序的各项工作要求，必须将监察法与《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等有关党内法规和国家法律结合起来学习，既掌握监察法关于监察程序的规定，也掌握监督执纪工作规则、刑法、刑事诉讼法等党规国法的相关规定。

　　监察机关履行监督、调查、处置职责，除日常监督工作之外，一般要经过问题线索受理、问题线索处置、立案调查、作出处置等关键环节。

　　一是问题线索受理。人民群众的报案和举报是监察机关发现职务违法犯罪行为的重要线索来源和渠道。对人民群众的报案或者举报，一般由监察机关信访部门负责统一接收，逐件登记并分类摘要，按程序报批后按照有关规定办理。报案或者举报的事项属于监察事项，但不属于本机关管辖的，应当移送有管辖权的监察机关处理；不属于监察事项的，监察机关应当及时移送相应机关处理。

　　二是问题线索处置。处置问题线索，是监察机关开展工作的基础和前提。监察机关案件监督管理部门对问题线索实行集中管理、动态更新、定期汇总核对，经纪检监察机关主要负责人批准后，移送承办部门。承办部门收到问题线索后，应当把握“树木”与“森林”的关系，根据所掌握的情况进行综合分析与研判，提出实事求是的处置意见，并制定处置方案，履行审批手续。处置的方式主要有谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四种。

　　三是立案调查。立案是监察机关调查职务违法、职务犯罪的重要环节，必须严格依法进行。具体而言，立案应当符合三个条件：第一是存在职务违法或者职务犯罪的事实。仅指初步确认的部分职务违法或者职务犯罪的事实，而不是全部事实。第二是需要追究法律责任。是否需要追究法律责任，要根据刑法等有关法律法规的规定来确认。第三是按照规定的权限和程序办理立案手续。一般由承办部门起草立案审查呈批报告，经纪检监察机关主要负责人审批后，报同级党委（党组）主要负责人批准，予以立案审查。

　　四是作出处置。监察机关根据监督、调查结果，依法履行处置职责的方式主要有六种：第一是“红红脸、出出汗”。即对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，可以免予处分，而是代之以谈话提醒等相对较轻的处理。第二是给予政务处分。依法作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。第三是问责。对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，监察机关可以直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。第四是移送审查起诉。对涉嫌职务犯罪的，监察机关移送检察机关依法审查、提起公诉。第五是提出监察建议。即对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。第六是撤销案件。对没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的，监察机关应当撤销案件，并通知被调查人所在单位。

　　全面依法治国既要求实体合法，也要求程序合法，程序合法是实体合法的必经之路，没有程序合法就没有实体合法。当前，反腐败形势依然严峻复杂，夺取反腐败斗争压倒性胜利依然任务艰巨。制定监察法，使党的主张通过法定程序成为国家意志，其目的就是要加强党对反腐败工作的统一领导，以法治思维和法治方式惩治腐败。程序观念是法治思维和法治方式的具体表现。人民群众最痛恨腐败现象，坚决拥护党中央领导的反腐败工作。随着全面依法治国的不断推进，人民群众对纪检监察机关的工作要求也不断提高，不仅要求实体公正，而且更加注重程序公正。纪检监察机关必须牢固树立法治思维，切实强化程序观念，真正做到懂程序、讲程序。

谁来监督国家监察专责机关——“五大监督”确保监察权力不被滥用

　　习近平总书记多次强调，信任不能代替监督，监察委员会监督范围扩大了、权限丰富了，对监察委员会自身的要求必须严之又严、慎之又慎。监察机关作为依法开展国家监察的专责机关，其履行监察职能的过程也是行使公权力的过程。监察法立足信任不能代替监督、监督是为了支撑信任的理念，直面问题、改革创新，规定了完善的监督机制，把权力关进制度的笼子，坚决防止“灯下黑”，为建设让党放心、人民信赖的纪检监察干部队伍提供坚实的法治保障。

　　坚持和加强党对反腐败工作的领导和监督。监察法第二条规定，坚持党对国家监察工作的领导。监察委员会作为反腐败工作机构，同党的纪律检查机关合署办公，实行一套工作机制、两个机关名称，履行纪检、监察两项职能，对党中央或地方党委全面负责。在合署办公体制下，第一位的监督是党委监督。各级党委对监察委员会的监督是最有效的监督。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的领导本身就包含教育、管理和监督。纪委监委在党委领导下开展工作，党委就要加强对纪委监委的管理和监督。党委书记定期主持研判问题线索、分析反腐形势，听取重大案件情况报告，对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等审核把关，随时听取重要事项汇报，这确保了党对监察工作关键环节、重大问题的监督。

　　自觉接受权力机关的监督。人民代表大会制度是我国根本政治制度，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案规定，监察委员会由人大产生，对其负责，受其监督；人大对本级监委主任有罢免权。监察法根据监察机关工作的特殊性和人大监督的实效性，规定监察机关接受本级人大及其常委会的监督；各级人大常委会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，组织执法检查；监察机关应当就监察工作中的有关问题，接受人大代表或者常委会组成人员提出的询问或者质询。监察法关于人大监督监察机关的这些规定，能够实现人大对监察机关的有效监督。各级监察委员会成立后，将自觉维护宪法权威，严格依法行使职权，对同级人大及其常委会负责并接受其监督。北京、山西、浙江在试点实践中就接受人大监督作了有益探索。浙江省监委专门向省人大常委会党组、省政协党组通报了开展试点以来的工作情况；北京市监委向市人大常委会报告了全市改革试点工作情况。

　　加强与司法机关的相互配合、相互制约。深化国家监察体制改革，就是要加强监察机关与司法机关的协调衔接，形成既相互配合、又相互制约的体制机制，进一步完善中国特色监督体系。为此，监察法规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。比如，监察机关调查的案件移送检察机关后，由检察机关依法采取强制措施、审查起诉；检察机关经审查后认为需要补充核实的，可以退回监察机关补充调查或者自行补充侦查；对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，检察机关可以依法作出不起诉决定。这在制度上形成了监察委员会调查、人民检察院审查起诉、人民法院审判的工作机制，体现了司法机关对监察机关的监督。

　　不断强化自我监督，建设忠诚于党、人民放心的过硬队伍。监察法与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接，针对纪检监察工作中可能发生问题的关键点、风险点，将实践中行之有效的自我监督的做法上升为法律规范，规定了加强监察机关及其工作人员自身监督的一系列制度。比如，严格的决策程序和审批制度。为保证监察机关正确行使权力，监察法专设“监察程序”一章，从审批权限、操作规范、调查时限和请示报告等方面，对监督、调查、处置工作程序作出严格规定，包括问题线索的管理和处置，规范搜查、查封、扣押等程序，要求讯问和重要取证工作全程录音录像，严格涉案款物处理。尤其是对一些重大事项规定了严格的程序和限制条件，设区的市级以下监察机关采取留置措施，须报上一级监察机关批准；采取技术调查措施，须履行严格的批准手续；采取限制出境措施，须经省级以上监察机关批准等。这些规定体现了调查权限“宽打窄用”的精神，防止权力滥用、权力寻租，也使监察对象的合法权利得到有力保障。又如，内设部门相互制约机制。监察法规定，监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制；应设立相应的工作部门，履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等管理协调职能。各部门协调配合、相互制约，形成内设机构之间相互制衡的权力运行机制。这样的制度设计，有利于防止因权力过于集中而引发的有案不查、以案谋私等问题。此外，监察法还规定监察机关要建立打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度，规定了回避、离岗离职从业限制、案件处置重大失误责任追究等制度，引导和监督监察人员忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密。

　　自觉接受人民群众的监督。各级监察委员会来自人民、植根人民、服务人民，必须坚持群众路线，依靠群众，依法接受人民群众的监督。监察法第五十四条规定，监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。对监察机关及其工作人员违反法律法规不依法履职和侵害被调查人合法权益等行为，人民群众可以依法通过检举控告、申诉等方式进行监督。

　　有权必受监督，用权不可任性。监察机关的权力是党和人民赋予的，与党中央要求和人民群众期盼相比，监察机关自身建设依然任重道远。各级监察机关要自觉接受监督、诚恳接受监督、乐于接受监督，习惯在制约和监督的环境下履行职责、开展工作。要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，继续坚持问题导向，把握“破”与“立”的关系，实践探索在前、总结提炼在后，以严格自律的坚定决心，锻造一支具有铁一般信仰、铁一般信念、铁一般纪律、铁一般担当的队伍，确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘，推动全面从严治党向纵深发展。